גדות תעשיות ביוכימיה בע"מ נ' "הממונה" כהגדרתו בחוק אוויר נקי- המשרד להגנת הסביבה ואח'

פסק דין

עניינה של העתירה בהודעת "הממונה" לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, מיום 8.1.14, לפיה העותרת היא בבחינת "מקור פליטה טעון היתר" וכפועל יוצא מכך חייבת בהגשת בקשה להיתר פליטה.

התשתית הנורמטיבית

1. חוק אוויר נקי (להלן: החוק) אושר בכנסת ביולי 2008, אולם נכנס לתוקף רק ביום 1.1.2011. תכליותיו מוגדרות בסעיף 1:

"חוק זה מטרתו להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי טבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם".

לשם הגשמת תכליות אלה, כונן החוק, בין השאר, משטר רישוי חדש המכונה "היתר פליטה". מקורות פליטה הטעונים רישוי הם אלה שבפעילותם יש פוטנציאל להשפעות סביבתיות משמעותיות, ולפיכך זו טעונה הסדרה באמצעות רישוי פרטני. סימן ב' בפרק ד' לחוק (סעיפים 29-17) עוסק בכך:

סעיף 17(א) לחוק אוסר על התקנת "מקור פליטה טעון היתר", על החזקתו, על הפעלתו או על השימוש בו, אלא אם יש לו היתר פליטה תקף ועל פי התנאים שנקבעו בו.

"מקור פליטה טעון היתר" מוגדר בסעיף 2 לחוק כדלהלן:

"מקור פליטה שמתבצעת בו פעילות מהפעילויות המפורטות בתוספת השלישית או שיש בו מתקן מהמתקנים המפורטים בתוספת האמורה".

2. מקורות הפליטה המנויים בתוספת השלישית (להלן: התוספת) מחולקים על פי שש קטגוריות, בהתאם לסוג התעשייה אליה משתייך המתקן. הקטגוריות הן תעשיות אנרגיה, ייצור ועיבוד מתכות, תעשייה מינרלית, תעשייה כימית, ניהול פסולת ופעילויות אחרות. לעיתים, תיחשב תעשייה מסוימת כ"מקור פליטה טעון היתר" רק אם קיבולת הייצור שלה היא מעל לכמות מסוימת, או שהיא בעלת כושר ייצור פוטנציאלי מעל לכמות שנקבעה בפרט הרלוונטי. לעיתים, די בעובדה שמתבצע במפעל תהליך ייצור של חומר מסוים (למשל: ייצור פחם, פרט 6.4), תהיה כמות הייצור אשר תהיה, כדי שהמפעל יבוא בגדרי התוספת. כפי שנראה להלן, לענייננו רלוונטית הקטגוריה שנקבעה בפרט 4 לתוספת: "תעשייה כימית" - החלה על ייצור "בקנה מידה תעשייתי" של חומרים אורגנים או אנאורגניים המפורטים בתתי סעיפיו. כן רלוונטית לענייננו הקטגוריה המופיעה בפרט 6.1 לתוספת, שעניינה "טיפול ועיבוד המיועד לייצור תוצרי מזון מחומרי הגלם מהצומח ביכולת ייצור העולה על 300 טון ליום (ערך ממוצע על בסיס רבעוני)".

3. הממונה לפי החוק (להלן: הממונה), שהוא, כהגדרתו בסעיף 2, ראש אגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה (או עובד הכפוף לו, מקצועית או ניהולית, שהוסמך לכך על ידי השר), מוסמך בסעיף 20 לחוק להיעתר לבקשה למתן היתר פליטה, לדחותה, או להתנות את מתן ההיתר בתנאים.

4. עוד יש לומר, כי בסעיף 95 לחוק נקבעו הוראות מעבר, ולפיהן מי שערב יום תחילתו הפעיל כדין מקור פליטה שמתבצעת בו פעילות מן הפעילויות המפורטות בתוספת, רשאי להמשיך בהפעלתו גם בלא היתר לפי החוק, אולם עליו להגיש בקשה להיתר עד למועד הקבוע, בהתאם לסוג הפעילות שהוא מבצע. על פי ההוראות, המועד האחרון להגשת בקשה להיתר פליטה בגין פעילות הבאה בגדרו של פרט 4 לתוספת הוא 1.3.14, ואילו המועד האחרון להגשת בקשה להיתר פליטה ביחס לפעילות לפי פרט 6.1 לתוספת האמורה הוא 1.3.13. סעיף 95(ב)(2) לחוק מורה, כי ככל שבמקור הפליטה מתבצעת יותר מפעילות אחת הטעונה היתר, המועד הקובע הוא המועד המוקדם מבין המועדים שנקבעו לשם הגשת בקשה להיתר.

5. יצוין, כי הוראות החוק מושתתות על הוראות הדירקטיבה האירופית – EC Directive 61/96, שעניינה Integrated Pollution Prevention and Control, או בקצרה: IPPC. על פי הדירקטיבה, הנחיות הרגולטור למפעלים טעוני היתר יתבססו על עקרון "הטכניקה המיטבית הזמינה" ( BAT – Best Available Technology), כהגדרתה בסעיף 2 לחוק. הטכניקה המיטבית הזמינה נקבעת על פי מסמכי ייחוס, הקובעים מהן הטכנולוגיות המתאימות להשגת יעדי הדירקטיבה. מסמכי ייחוס אלה נקראים BAT References, או בקצרה: BREF’s.

השתלשלות העניינים עובר להגשת העתירה

6. העותרת מעידה על עצמה כי היא "מפעל לייצור תוצרי מזון המבוססים על חומרי גלם צמחיים מן הטבע", וכי היא מייצרת פרוקטוזה גבישית, מלחי חומצת לימון, ומוצרים שונים המשמשים חומרי גלם יבשים ו/או נוזליים לתעשיית המזון ותוספי תזונה (סעיפים 31-12 לעתירה). כפי שנראה להלן, אין זה תאור מלא של פעילותה של העותרת.

7. ביום 4.2.13 שלח מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה מכתב לעותרת (נספח 1 לכתב התשובה). במכתב העמיד הכותב את העותרת על חובתם של מפעלים שמתבצעת בהם פעילות מן הפעילויות המפורטות בפרט 4 לתוספת להגיש בקשה להיתר עד ליום 1.3.14. לשם סיווגה, התבקשה העותרת למלא טופס שצורף למכתב בתוך שבועיים ממועד קבלתו.

הטופס מולא על ידי מנהל העותרת והוחזר למשיב. נטען בו כי העותרת אינה עוסקת בתעשייה כימית המשתייכת לאלו מן הקטגוריות המפורטות בתתי הסעיפים של פרט 4 הנ"ל (נספח 2 לכתב התשובה).

8. ביום 27.2.13 שלח מנהל מחוז חיפה מכתב נוסף לעותרת, ונאמר בו כי על פי הרישומים שבידיו עשוי מפעלה להיות שייך לפרט 6.1 לתוספת. הכותב העמיד את העותרת שאם כך הוא, עליה להגיש בקשה להיתר פליטה עד ליום 1.3.13. גם הפעם נתבקשה העותרת למלא טופס שצורף למכתב ולהשיבו, הפעם בתוך שבוע (נספח 3 לכתב התשובה).

ביום 11.3.13 השיבה העותרת למכתב לעיל באמצעות בא כוחה (נספח 4 לכתב התשובה). במכתב טען ב"כ העותרת כי החוק כלל אינו חל על העותרת שכן כושר הייצור שלה אינו עולה על 137 טון ביום ופוטנציאל הייצור מגיע עד 180 טון ליום, בעוד שההגדרה לפי פרט 6.1 מחייבת כושר ייצור של 300 טון ליום.

9. ביום 29.4.13 סיירו נציגי המשרד להגנת הסביבה במפעלה של העותרת. בעקבות הסיור, ביום 9.6.13, נשלח לעותרת מכתב ובו נתבקשה להמציא מסמכים המפרטים את תהליכי הייצור במפעל (נספח 5 לכתב התשובה). במענה לפנייה שלחה העותרת ביום 23.6.13 מסמך שכותרתו "סקר תהליכים בגדות".